導(dǎo)讀
過去十多年來,中國(guó)的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率在快速上升,但并沒有過度舉債,只是需要進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)此,中國(guó)有充分的政策空間。無論是解決地方政府隱性債務(wù)問題和房地產(chǎn)債務(wù)問題,都需要政府信用的支撐。通過更低的利率和政府舉債增加支出,帶動(dòng)全社會(huì)信貸增長(zhǎng)和支出增長(zhǎng),對(duì)于減少債務(wù)壓力和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將大有幫助。
中國(guó)的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率在過去十多年中快速上升。根據(jù)國(guó)際清算銀行的統(tǒng)計(jì),截至2023年,中國(guó)企業(yè)、政府和居民三個(gè)部門合計(jì)債務(wù)規(guī)模363萬億人民幣,債務(wù)與GDP之比達(dá)到288%。中國(guó)的債務(wù)當(dāng)中超過98%是內(nèi)債,而外債很少。如何看待快速上升的債務(wù),以及應(yīng)該采取什么樣的應(yīng)對(duì)措施,成為政策制定者和學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的話題。
過去20年,我國(guó)舉債主體和舉債用途發(fā)生了很大變化,大致可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是2004年-2011年。這一時(shí)期是中國(guó)工業(yè)化高峰期,突出特點(diǎn)是鋼鐵、化工、煤炭、裝備制造等資本密集型行業(yè)發(fā)展迅速,資本密集型工業(yè)企業(yè)成為舉債的主力,政府和居民舉債不多。
第二個(gè)階段是2012年-2019年。隨著工業(yè)化高峰期過去,資本密集型行業(yè)企業(yè)不再大規(guī)模舉債,地方融資平臺(tái)和居民成為新增債務(wù)的主力。地方融資平臺(tái)舉債主要是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資,但并非主要投向電、熱、公共交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域,而是大量投資于城市公共設(shè)施建設(shè),包括地下管網(wǎng)、城市綠化、環(huán)保等。這期間中國(guó)的城市格局發(fā)生了很大變化,居民部門也開始大量新增舉債,主要用于購(gòu)房,也有部分舉債用于消費(fèi)。
第三個(gè)階段是2019年以后。在化解地方政府隱性債務(wù)的政策作用下,地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模逐漸下降。中國(guó)采取更多的政府專項(xiàng)債和國(guó)債,替代此前地方政府從商業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉債,以此降低債務(wù)利息成本,拉長(zhǎng)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。受近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)變化的影響,居民房貸下降。決策層高度強(qiáng)調(diào)為小微企業(yè)、綠色金融以及制造業(yè)創(chuàng)造更友好的信貸環(huán)境,因此這些領(lǐng)域的信貸近年來有了更快的增長(zhǎng)。
中國(guó)債務(wù)擴(kuò)張背后的舉債主體和舉債用途,與高收入國(guó)家和地區(qū)在類似發(fā)展階段大致相同。在工業(yè)化高峰期,德國(guó)、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等增長(zhǎng)較好的經(jīng)濟(jì)體,舉債主體更多是企業(yè),特別是工業(yè)企業(yè)。工業(yè)化高峰期過后,舉債主體則更多轉(zhuǎn)向政府部門和居民部門,特別是政府舉債規(guī)模在全社會(huì)舉債規(guī)模中的占比越來越高。
從總量上看,中國(guó)沒有過度舉債。債務(wù)的功能是把儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化成投資,實(shí)現(xiàn)消費(fèi)平滑,創(chuàng)造金融資產(chǎn)。所有這些功能表明,如果在創(chuàng)造了過多債務(wù),會(huì)導(dǎo)致投資和消費(fèi)很多,購(gòu)買力很強(qiáng),進(jìn)而帶來通貨膨脹和貨幣貶值。然而中國(guó)的事實(shí)并非如此。中國(guó)近十年來沒有通脹壓力,近年來更頻繁遭遇的是需求不足壓力。
過去十年,中國(guó)平均每年的CPI漲幅不足2%,人民幣對(duì)一攬子貨幣的名義有效匯率升值15%。這說明中國(guó)沒有創(chuàng)造出過度的金融資產(chǎn)和購(gòu)買力。中國(guó)的金融資產(chǎn)主要是債權(quán)類金融資產(chǎn),而發(fā)達(dá)國(guó)家的金融資產(chǎn)當(dāng)中,權(quán)益類金融資產(chǎn)占比更高。把債務(wù)類金融資產(chǎn)和權(quán)益類金融資產(chǎn)加總來看,中國(guó)創(chuàng)造的金融資產(chǎn)相對(duì)于GDP而言并不算高。美國(guó)、日本、中國(guó)、德國(guó)幾個(gè)樣本國(guó)家的全部金融資產(chǎn),分別是各自GDP的13.4倍、15.7倍、3.6倍和3.7倍,中國(guó)金融資產(chǎn)相對(duì)GDP的數(shù)量并不突出。
然而從結(jié)構(gòu)上看,中國(guó)需要進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。中國(guó)有兩方面的舉債主體面臨較大的債務(wù)壓力。一是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)。過去十多年,地方政府融資平臺(tái)大量舉債,投資于改善城市道路和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公益類或者準(zhǔn)公益類投資項(xiàng)目,商業(yè)投資回報(bào)率較低,很多地方政府融資平臺(tái)公司的收入難以覆蓋債務(wù)成本。二是房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)。中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)債率很高,近年來突然遭遇房地產(chǎn)銷售大幅下降,金融機(jī)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的融資也大幅下降,這使得很多房地產(chǎn)企業(yè)無力償還債務(wù)。
幸運(yùn)的是,中國(guó)有充分的政策空間應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性債務(wù)問題。無論是解決地方政府隱性債務(wù)問題,還是房地產(chǎn)債務(wù)問題,都需要宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門出面,需要政府信用的支撐。政府能不能擴(kuò)張信用,不取決于政府已經(jīng)有了多高的債務(wù),也不取決于政府債務(wù)率,而取決于私人部門儲(chǔ)蓄和投資力量的對(duì)比。當(dāng)私人部門儲(chǔ)蓄大于投資時(shí),政府增加舉債,增加支出,就不會(huì)帶來通貨膨脹,也不會(huì)威脅貨幣信用,政府可以擴(kuò)張信用。當(dāng)私人部門儲(chǔ)蓄需求遠(yuǎn)低于投資,經(jīng)濟(jì)過熱,面臨通貨膨脹壓力時(shí),政府就絕對(duì)不能再擴(kuò)張信用,否則貨幣信用、政府信用都會(huì)受到損害。從中國(guó)目前情況來看,私人部門儲(chǔ)蓄遠(yuǎn)大于投資,沒有經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹的壓力,這給了政府?dāng)U張信用充分的政策空間。
中國(guó)需要采取更積極的措施擴(kuò)張債務(wù)。當(dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的最突出問題是需求不足,以及由此引來的一系列問題,比如企業(yè)盈利水平低、新增就業(yè)機(jī)會(huì)少、投資者預(yù)期偏弱、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獲得感偏多等等。阻斷需求不足,最普遍使用,也最有效的政策工具是逆周期政策,通過更低的利率和政府舉債增加支出,帶動(dòng)全社會(huì)信貸增長(zhǎng)和支出增長(zhǎng)。這些政策工具對(duì)于減少債務(wù)壓力和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常有幫助。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)自身的經(jīng)驗(yàn)都表明,越是壓降債務(wù)規(guī)模,債務(wù)率反而越是上升,舉債主體越是難以償還債務(wù),這是因?yàn)閴航祩鶆?wù)規(guī)模在減少債務(wù)的同時(shí)更大幅度地減少了收入,使得債務(wù)率上升。更充分地降低利率和擴(kuò)張政府支出,一方面可降低債務(wù)利息成本,另一方面也可提高收入水平,這更有利于提高償債能力,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),降低債務(wù)杠桿率。
本文原文發(fā)表在中國(guó)日?qǐng)?bào)國(guó)際版,原標(biāo)題為 "Pay down time"
出品:中國(guó)日?qǐng)?bào)中國(guó)觀察智庫(kù)
責(zé)編:宋平 劉夏
編輯:張釗